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中國環(huán)境報(bào)訊 中辦、國辦近日印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），對劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線工作做出全面部署，標(biāo)志著全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定與制度建設(shè)正式全面啟動(dòng)。這一廣受關(guān)注的改革將如何進(jìn)行？又將帶來哪些變化？本報(bào)記者就此專訪了環(huán)境保護(hù)部副部長黃潤秋。
問：什么是生態(tài)保護(hù)紅線，有哪些內(nèi)涵特征？
黃潤秋：要想把生態(tài)保護(hù)紅線的概念界定清楚，首先要明確什么是紅線和生態(tài)空間。紅線一般是指不可逾越的邊界或者禁止進(jìn)入的范圍，是各種用地的限制性邊界線，如耕地紅線、水資源管理紅線等。生態(tài)空間是國土空間的重要組成，是以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，具體包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、自然岸線、海洋、荒地、荒漠、冰川等。生態(tài)保護(hù)紅線就是指生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。
生態(tài)保護(hù)紅線具有3個(gè)基本特征：一是從功能定位看，生態(tài)保護(hù)紅線是最重要的生態(tài)空間，包括具有水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等重要生態(tài)功能和生態(tài)極為敏感脆弱的區(qū)域，對維持生態(tài)平衡、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展意義重大；二是從用地性質(zhì)看，生態(tài)保護(hù)紅線是具有重要生態(tài)功能的生態(tài)用地，必須嚴(yán)格用途管制；三是從保護(hù)要求看，生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)生態(tài)安全的臨界值和最基本要求，是保護(hù)生物多樣性，維持關(guān)鍵物種、生態(tài)系統(tǒng)存續(xù)的最小面積，必須實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，以確保功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。
問：據(jù)我們了解，國外沒有生態(tài)保護(hù)紅線這一概念。我國為什么要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線？
黃潤秋：正如你所說，生態(tài)保護(hù)紅線是我國特有的概念，是結(jié)合我國生態(tài)保護(hù)實(shí)踐提出的創(chuàng)新性舉措。簡單點(diǎn)說，就是把紅線這一概念引入到生態(tài)保護(hù)工作中予以強(qiáng)化。2011年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，是我國在政府文件中最早正式提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線。劃定生態(tài)保護(hù)紅線有以下突出的作用：
一是維護(hù)國家生態(tài)安全的客觀需求。近年來，我國生態(tài)空間不斷遭受擠占，生態(tài)環(huán)境問題突出，生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，生態(tài)安全形勢嚴(yán)峻。劃定生態(tài)保護(hù)紅線有利于保護(hù)良好生態(tài)系統(tǒng)，改善和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，構(gòu)建國土生態(tài)安全格局。
二是國家意志的體現(xiàn)。在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《國家安全法》中，均對“劃定生態(tài)保護(hù)紅線并實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)”作出了明確規(guī)定。十八大以來，黨中央、國務(wù)院先后出臺(tái)了一系列重要文件推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定能使國土空間開發(fā)、利用和保護(hù)邊界更為清晰，明確哪里該保護(hù)，哪里能開發(fā)，對于落實(shí)主體功能區(qū)制度，加快建立國土空間開發(fā)保護(hù)和用途管制制度等一系列生態(tài)文明制度建設(shè)具有重要作用。
三是深化生態(tài)保護(hù)管理體制改革的重要途徑。當(dāng)前，我國各級各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域類型多，自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、世界文化自然遺產(chǎn)、飲用水水源地等保護(hù)地?cái)?shù)量達(dá)10000多處，約占陸地國土面積的18%。生態(tài)保護(hù)區(qū)中，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量2740個(gè)，面積約147萬平方公里，占全國總面積的14.8%。各類保護(hù)地空間界線不清，交叉重疊，多頭監(jiān)管，政出多門，管理效率低，亟須通過劃定生態(tài)保護(hù)紅線，對事關(guān)國家生態(tài)安全的重要生態(tài)區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格監(jiān)督和管理，提高生態(tài)保護(hù)與管理成效，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。
問：生態(tài)保護(hù)紅線怎么劃，如何實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間？
黃潤秋：劃定生態(tài)保護(hù)紅線是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要在技術(shù)層面上解決在哪劃、劃什么、怎么劃的問題。簡單而言，劃定生態(tài)保護(hù)紅線要經(jīng)過以下3個(gè)步驟：
一是開展科學(xué)評估。這是劃定生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)性工作，就是通過生態(tài)系統(tǒng)重要性評價(jià)和生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱性評價(jià)，在生態(tài)空間中科學(xué)系統(tǒng)地識別出生態(tài)保護(hù)的空間分布格局，明確需重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域。
二是明確劃定范圍。依據(jù)科學(xué)評估結(jié)果，將生態(tài)功能重要或生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的區(qū)域進(jìn)行空間疊加，納入生態(tài)保護(hù)紅線。從空間范圍看，應(yīng)至少包括：主體功能區(qū)規(guī)劃中明確的禁止開發(fā)區(qū)域，以及國家公園、濕地公園、飲用水水源地等具有法律法規(guī)明確保護(hù)和管理要求的區(qū)域；此外，各地認(rèn)為有必要嚴(yán)格保護(hù)、事關(guān)生態(tài)安全格局的重要區(qū)域，也應(yīng)納入生態(tài)保護(hù)紅線，如生態(tài)廊道、極小種群棲息地等。需要特別說明的是，城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間是與生態(tài)空間并列的三大國土空間，為避免相互交叉，城鎮(zhèn)建成區(qū)、農(nóng)田范圍內(nèi)需要保護(hù)的區(qū)域不納入生態(tài)保護(hù)紅線。
三是勘定邊界。生態(tài)保護(hù)紅線的邊界應(yīng)以全國土地調(diào)查、地理國情普查工作成果為基礎(chǔ)，結(jié)合已有保護(hù)地邊界和自然邊界，保證紅線的連續(xù)性和完整性，將紅線邊界落到具體地塊。生態(tài)保護(hù)紅線落地后，要查明各類基本信息，形成生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)“一個(gè)庫”、分布“一張圖”，在勘界基礎(chǔ)上設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識標(biāo)牌，讓公眾真實(shí)感受到生態(tài)保護(hù)紅線的存在。
問：嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的制度安排是什么？
黃潤秋：嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線要按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的全過程管理思路，遵從以下政策措施：一是明確屬地管理責(zé)任，落實(shí)地方黨委和政府責(zé)任、各部門職責(zé)。二是生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)先，確立生態(tài)保護(hù)紅線在空間規(guī)劃中的基礎(chǔ)地位。三是實(shí)行嚴(yán)格管控，原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)。四是加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，重點(diǎn)完善轉(zhuǎn)移支付政策、探索橫向補(bǔ)償機(jī)制。五是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，改善和提升生態(tài)功能。六是建立監(jiān)控體系，構(gòu)建綜合監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺(tái)。七是開展定期評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為優(yōu)化紅線布局、調(diào)整補(bǔ)償資金和責(zé)任追究的依據(jù)。八是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止破壞生態(tài)的違法違規(guī)行為。九是建立考核機(jī)制，開展生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效考核，納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核體系。十是嚴(yán)格責(zé)任追究，對破壞生態(tài)保護(hù)紅線的行為和個(gè)人要追責(zé)，絕不姑息。
問：生態(tài)保護(hù)紅線評估和考核的目的是什么？如何開展評估和考核？
黃潤秋：生態(tài)保護(hù)紅線能否守得住、有權(quán)威、效果好，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)對保護(hù)效果進(jìn)行衡量的“尺子”和對地方政府工作成效進(jìn)行評判的機(jī)制。為此，《若干意見》提出：一是以目標(biāo)為導(dǎo)向，圍繞生態(tài)功能、面積大小和用地性質(zhì)3個(gè)方面，建立科學(xué)可行的綜合評價(jià)指標(biāo)體系，開展定期評價(jià)，客觀判定生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)成效，并提出保護(hù)對策和建議。二是通過建立考核機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核體系，對地方黨委和政府采取措施的落實(shí)情況和保護(hù)成效進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價(jià)及責(zé)任追究、離任審計(jì)的重要參考。
